03 Feb. 2012

La representación social y la representación corporativa en la gestión pública

Oscar A. Bottinelli – Diálogo con Fernando Vilar

Radiocero y Radio Monte Carlo

Nunca se ha controvertido la representación gremial, ni de empresarios, ni de jubilados en el Banco de Previsión Social [...] En cambio, es muy grande la controversia que ha aparecido en ASSE y en la enseñanza. [...] Hay formas muy diferentes de representación social [...] Una es global de los trabajadores, donde normalmente esa representación puede coincidir con el interés del conjunto de la población. Otro, es cuando la representación queda enfocada al gremio del organismo que va a ser administrado, y por lo tanto, hay interés directo de los asalariados en la administración [...] es muy importante la forma de elección, la representación que se obtiene para los resultados que se logran.


OAB: Hoy uno de los temas más polémicos es el de la representación social, la representación de sindicatos, corporaciones, gremios, hay diferentes palabras para aludir a casi lo mismo. Lo primero que hay que decir: esto no es nuevo, no empezó con los gobiernos de izquierda.

Ya a mediado de los años '30, cuando se crea el Consejo Nacional de Enseñanza Secundaria aparece este tipo de representación. Secundaria se integra con seis miembros, tres de ellos elegidos por los docentes, por los profesores de secundaria. Lo diferente de aquella época en relación a la actual, es que la representación no se ejercía a través propiamente la organización sindical, si no que había agrupaciones de docentes que competían entre sí y respondían a tendencias políticas o ideológicas. Es decir, no era una cosa corporativa aunque tenía el riesgo de la mayor politización por la competencia entre grupos de docentes diferenciados por adscripciones políticas o ideológicas.

También se dio la representación social en las asignaciones familiares. En aquella época había una caja de asignaciones familiares por cada rama de actividad. Cada caja tenia un consejo de cinco miembros, dos elegidos por los trabajadores, dos por los empresarios y uno por el Poder Ejecutivo.

Lo mismo pasaba con los seguros de enfermedad, en lugar de existir un organismo global -como ahora es el FONASA y antes fue DISSE- había un organismo por cada rama de actividad (no en todas, no todos tenían seguros); y los consejos o comisiones honorarias también eran con representación gremial.

Lo mismo se daba en las cajas de compensación por desocupación de actividades zafrales, como la de Barracas de Lana, Cueros y Afines, la de Industria Frigorífica, la de Industria Frigoríficas del Interior. En todas ellas los trabajadores tenían su representación. En estos casos -asignaciones familiares, seguros por enfermedad, cajas de compensaciones- era claramente una representación sindical, lo único que en actividades muy acotadas, muy relativas; era la administración de fondos relativamente pequeños.

Lo moderno empieza con el Banco de Previsión Social que está en la reforma constitucional del '66, que entra a regir en el '67; pero recién se empieza a aplicar en el gobierno de Lacalle. Primero fue por designación y el caso de los afiliados activos -es decir de los trabajadores- la designación corrió por cuenta del PIT-CNT. Luego fue por elección, pero hasta ahora siempre ha habido una lista única presentada por el PIT-CNT.

Después ya vienen las nuevas leyes del periodo pasado, que empiezan a implementarse en este periodo: la representación de los trabajadores por un lado en ASSE -la Administración de los Seguros de Salud del Estado- y por otro en la educación general, es decir, en Primaria, Secundaria y UTU, más el CODICEN que dirige a todos (Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública).

Habría otros casos para analizar, pero ya son de organismos más autónomos o entidades paraestatales, como la Universidad de la República por un lado, y por otro las cajas paraestatales de seguridad social: bancaria, notarial y profesional.

FV: Hay diferentes formas de representación ¿eso quiere decir que hay distintas formas de actuación y también diferentes resultados ?

OAB: Si vemos el panorama en los últimos años, nunca se ha controvertido la representación gremial, ni de empresarios, ni de jubilados en el Banco de Previsión Social, no ha habido ninguna controversia pública. En cambio, es muy grande la controversia que ha aparecido en ASSE y en la enseñanza. ¿Qué pasa en el Banco de Previsión Social? Este es un tema muy importante. El PIT-CNT cuando tiene que elegir por qué camino va, no se le ocurre decir: bueno, el Banco de Previsión Social es un problema de los funcionarios del Banco de Previsión Social y la asociación de trabajadores de la seguridad social va a elegir el representante en el directorio. El PIT-CNT lo que hizo fue decir: este es un problema global de los trabajadores y global del país; entonces, elegimos personas especializadas en el tema -hacía muchos años que venían funcionando comisiones de seguridad social en el PIT-CNT- y elegimos personas que representen globalmente el interés de los trabajadores, que en un organismo en que no hay una disputa obrero-patronal, prácticamente se puede decir que no colide con el interés general. Lo mismo se puede decir de la representación de los empresarios, es decir, lo que se busca es mejor administración. Lo más importante es que ninguna de las partes sociales fue con espíritu reivindicativo, sino con espíritu de mejoramiento de la administración.

Entonces, eso es lo que hizo que no fuera representación corporativa, sino una representación social de carácter global. Tal es así, que se produce el enroque: el delegado designado primero por el PIT-CNT y luego elegido por los afiliados activos en candidatura impulsada por el PIT-CNT, Ernesto Murro, luego pasa a ser el presidente del directorio designado por el Poder Ejecutivo tanto en el período pasado como en el actual.

FV: ¿No es así en ASSE o en la enseñanza?

OAB: La diferencia es muy clara, en ASSE y en la enseñanza general -Primaria, Secundaria, UTU y el CODICEN- la representación que se ha establecido es claramente de los que tienen que ver directamente con el organismo en calidad de funcionarios; no es de representación global.

No se dice: a Salud Pública asiste la mitad del país, el grueso de los trabajadores va a Salud Pública, los trabajadores deberían estar representados por el PIT-CNT que representa globalmente a los trabajadores, como pasa en el BPS. No, se dijo: son los funcionarios de Salud Pública los interesados, entonces ahí se da el tono corporativo.

En la enseñanza se va pro el mismo camino pero se da una variante interesante, porque no son todos los trabajadores de la enseñanza los que participan, los administrativos y limpiadores no participan, sino que lo hacen los funcionarios docentes de Primaria, de Secundaria, de UTU y del CODICEN.

Se puede preguntar ¿en qué se diferencia de ASSE? Es que el equivalente en ASSE de los hechos en la enseñanza sería que solo participasen los médicos y los licenciados en enfermería, pero no los demás. Sin embargo, la representación es del gremio, de la Federación de Funcionarios de Salud Pública, que representa a técnicos y no técnicos.

Acá hay dos criterios distintos cuando se hacen las leyes en cómo dar esa representación social que adquiere tintes corporativos: en uno participa todo el que es funcionario independientemente de su nivel técnico, un concepto de que la globalidad de los funcionarios tiene que estar ahí. En el otro caso no, aparece como un tema de los docentes; los que no son docentes y son administrativos o de servicio, no participan en la representación.

Lo que es claro, y esto es muy importante, es que la enseñanza, o en ASSE, la forma tiene un sentido corporativo. Es decir: el organismo dirige a un conjunto de funcionarios, y esos funcionarios -solo esos trabajadores- son los que están representados. Allí queda sentado que va apredominar la defensa del interés particular, no solo en el campo monetario; el interés particular de ese sector de trabajadores va a predominar necesariamente sobre el interés general. Esto no es ninguna patología, es así, es la consec uencia de la forma de representación. El problema no es ni Alfredo Silva, ni la Federación de Funcionarios de Salud Pública, ni el sindicato de docentes de Secundaria. El tema es que se crea un sistema con una lógica determinada y esa lógica lleva al corporativismo.

FV: Lo que tu planteas, es que hay formas muy diferentes de representación social.

OAB: Exacto ¿las dos formas cuáles son? Una cuya representación social es global de los trabajadores, global de asalariados, global de los asalriados, donde -salvo en situaciones de lucha y confrontación por algún interés específico- normalmente esa representación puede coincidir con el interés del conjunto de la población. Otro, es cuando la representación queda enfocada al gremio, a la corporación, del organismo que va a ser administrado, y por lo tanto, hay interés directo de los asalariados beneficiados o perjudicados en la administración o el manejo de esa administración. Y esto, cabe repetir, a su vez tiene dos formas: corporativo pero solo a través de los técnicos, que es el caso de los docentes; o puede ser como Salud Pública, a través de todos los funcionarios: médicos, licenciados en enfermería, administrativos y de servicio.

Nada de esto lo discutió el Frente Amplio cuando impulsa las leyes, tanto de ASSE como de la reforma de la educación, a fin del gobierno pasado. En ningún momento discutió qué tipo de representación se estaba buscando y hacia donde se iba, y no vio que las consecuencias quedaban predeterminadas or la forma de representación.

FV: Bien, ¿conclusiones?

OAB: Bueno, el sistema, la forma de designación y la representación es decisiva para cómo actúan esos representantes. No es un problema de personas, no es un problema necesariamente de gremios que estén actuando en forma patológica -que puede haberlo, ese es otro tema- o en forma no patológica, pero sí puede ser un problema ded ideas diferentes a la concepción que se puede tener desde otra izquierda o desde el gobierno. Pero lo que es claro, es que es muy importante la forma de elección, la forma de la representación genera los resultados que se obtienen.