26 Feb. 2012

El arribo del hiperpresidencialismo

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Hay dos palabras que han desaparecido del léxico político común: Poder Ejecutivo y Casa de Gobierno. En su lugar han aparecido los nombres de Presidencia de la República y de Torre Ejecutiva. El cambio revela dos visiones nuevas, diferentes a las pasadas, sobre la organización del gobierno: que es un sistema presidencialista y que la rama ejecutiva es unipersonal. [...] van hacia la doble presidencialización: la unipersonalización del ejecutivo y la desparlamentarización del sistema.


Hay dos palabras que han desaparecido del léxico político común: Poder Ejecutivo y Casa de Gobierno1. En su lugar han aparecido los nombres de Presidencia de la República y de Torre Ejecutiva. El cambio revela dos visiones nuevas, diferentes a las pasadas, sobre la organización del gobierno: que es un sistema presidencialista y que la rama ejecutiva es unipersonal. Ambos elementos conllevan a la exaltación de la figura del presidente de la República2.

Si bien desde que asumió Vázquez el gobierno, continuado con Mujica, se reúne periódicamente el Consejo de Ministros (anteriormente en forma semanal, ahora quincenal), en realidad el Consejo de Ministros como tal nunca se reunió (o casi nunca, quizás haya habido alguna sesión) desde la restauración de este órgano en la Constitución de 1967. Lo que se ha reunido o se reúne es el gabinete presidencial o gubernativo, que no es lo mismo.

La simple lectura de la sección IX de la Constitución es ilustrativa. La sección se llama “Del Poder Ejecutivo” y no “De la Presidencia de la República” (como es frecuente en los países presidencialistas). El primer artículo de la sección (149) dice con claridad: “El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros …”.

Pero es demostrativa la lectura del capítulo II de la misma sección:  “El Consejo de Ministros se integrará con los titulares de los respectivos Ministerios o quienes hagan sus veces, y tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y administración que planteen en su seno el Presidente de la República o sus Ministros en temas de sus respectivas carteras. [/] Tendrá, asimismo, competencia privativa en [las declaratoria de urgencia a los proyectos de ley]” (art. 160).

“Actuará bajo la presidencia del Presidente de la República quien tendrá voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones que será decisivo para los casos de empate, aun cuando éste se hubiera producido por efecto de su propio voto. [/] El Consejo de Ministros será convocado por el Presidente de la República cuando lo juzgue conveniente o cuando lo soliciten uno o varios Ministros para plantear temas de sus respectivas carteras; y deberá reunirse dentro de las veinticuatro horas siguientes o en la fecha que indique la convocatoria “(161).

“El Consejo celebrará sesión con la concurrencia de la mayoría de sus miembros y se estará a lo que se resuelva por mayoría absoluta de votos de miembros presentes” (162).

“En cualquier momento y por igual mayoría se podrá poner término a una deliberación. La moción que se haga con ese fin no será discutida” (163).

”Todas las resoluciones del Consejo de Ministros podrán ser revocadas por el voto de la mayoría absoluta de sus componentes”. (164)

“Las resoluciones que originariamente hubieran sido acordadas por el Presidente de la República con el Ministro o Ministros respectivos, podrán ser revocadas por el Consejo, por mayoría absoluta de presentes”. (165)

“El Consejo de Ministros dictará su reglamento interno”. (166)

"Cuando un Ministro esté encargado temporariamente de otro Ministerio, en el Consejo de Ministros se le computará un solo voto”.

Es de meridiana claridad que lo descrito es el funcionamiento de un cuerpo colectivo, donde el presidente es un primus interpares. Pero es un órgano que está por encima del presidente de la República, donde éste es un miembro más que tiene el poder sobre el mango de la campanilla para dirigir los debates y un doble voto en caso de empate; un cuerpo que se reúne a convocatoria de  os ministros y no solo del presidente; que deberá dictar su reglamento interno y donde la propia Constitución regula que la mayoría absoluta de los miembros presentes pueden poner fin a una deliberación del Consejo y que las mociones en tal sentido no tienen discusión.

Más allá de que es curioso que normas propias de un reglamento interno tengan rango constitucional, es de una sonora obviedad que la teleología constitucional apunta a un funcionamiento del Poder Ejecutivo de carácter colegiado en lo sustancial y de carácter bipersonal (o tri, o tetra, o penta) en lo ordinario. Es decir, en las cosas de menor porte y no controversiales resuelve el presidente con el o los ministros del ramo, en las cosas de mayor porte, o controversiales el tema se traslada a la discusión primero y a la resolución después del Consejo de Ministros. Que esto es así es difícil discutirlo. Otra cosa es que guste o no guste. 

Las dos posibilidades que marca la Constitución han desaparecido. La opción ordinaria, la reunión del presidente con cada ministro o más de uno, fue lo constante desde la primera administración Sanguinetti hasta la de Batlle; desapareció con Vázquez y sigue desaparecida. En cuanto al Consejo de Ministros lo que ha funcionado son dos cosas: las reuniones fictas (que no son reuniones, sino un proceso de recolección de firmas) y las reuniones de gabinete presidencial. Qué es esto. Son reuniones del presidente para dar su opinión a los ministros y recoger la opinión de los ministros, a veces para habilitar discusiones entre los ministros. Pero no hay verdadero debate al término del cual se vota. Tampoco se conoce que desde 1985 a la fecha un ministro haya pedido la convocatoria del Consejo de Ministros para pedir la revocación de un acto resuelto por el presidente de la República con otro u otros ministros.

Es decir, el país caminó indudablemente hacia un Poder Ejecutivo unipersonal. El golpe más fuerte ocurrió en lo simbólico, a partir del ascenso al gobierno del Frente Amplio: eliminó la simbología colectivista, como la denominación de Poder Ejecutivo y la sustituyó por Presidencia de la República; y en el mismo sentido desapareció la expresión “Casa de Gobierno” por el letrero “Presidencia de la República”. Y hay otros hechos de alta relevancia, pero que van hacia la doble presidencialización: la unipersonalización del ejecutivo y la desparlamentarización del sistema.


1 Segunda nota de una serie de tres

2 Sobre la clasificación del sistema de gobierno uruguayo y la composición de la rama ejecutiva, ver “Presidencialismo y parlamentarismo”, El Observador.