09 Mar. 2012

Los hombres del presidente. La estructura de poder en la Torre Ejecutiva

Oscar A. Bottinelli – Diálogo con Fernando Vilar

Radiocero y Radio Monte Carlo

Un régimen semiparlamentario tiene como un elemento base que las funciones de gobierno se cumplen siempre a través de los ministros. [...] Lo primero es que éste es un gobierno cuya estructura, cuya arquitectura es diferente a los anteriores. Lo más importante es que se concentra un gran poder en la propia Presidencia de la República, en la Torre Ejecutiva, y que en líneas generales se debilita el poder de los Ministerios. [...] Lo complicado es que la estructura real del gobierno no coincida con la estructura formal.


OAB: A partir de la restauración democrática, al despuntar el año 1985, es cuando comenzó a verse el funcionamiento de la Constitución de 1967, que desde su aprobación rigió por un tiempo sobre momentos muy especiales de la vida del país y luego dejó de regir. Fue pues la prueba de cómo funcionaba y cómo debía funcionar la nueva ingeniería constitucional. Lo más importante es que se restauraba el cargo de presidente de la República, que había desaparecido 15 años antes para dejar lugar a un gobierno pluripersonal, un gobierno colegiado de nueve personas, el Consejo Nacional de Gobierno.

Cuando Uruguay restauró la figura presidencial no instauró lo que en derecho constitucional se llama un régimen presidencialista, como el de Estados Unidos, sino que volvió al sistema que en Uruguay rigió en las constituciones de 1934 y de 1942, que se conoce con el nombre de semiparlamentarismo o semipresidencialismo. Dejando de lado aspectos muy técnicos, esto quiere decir que el gobierno responde siempre ante el Parlamento. Las cámaras no solo son legislativas, sino que además ellas dan el apoyo, el soporte al gobierno, y son quienes controlan al gobierno y pueden censurarlo.

FV: ¿Y esto está relacionado con la estructura de poder en la Torre Ejecutiva?

OAB: Sí y mucho. Un régimen semiparlamentario tiene como un elemento base que las funciones de gobierno se cumplen siempre a través de los ministros. En el caso uruguayo la constitución al respecto es muy nítida: el gobierno, técnicamente el Poder Ejecutivo, “(es) ejercido por el presidente de la República actuando con el ministro o ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros”.

Es decir, por un lado hay un Consejo de Ministros, que integra el presidente con todos los ministros, donde todos tienen un voto, y que es la máxima autoridad del gobierno. Y el presidente solo puede actuar con ese Consejo de Ministros o individualmente con el ministro respectivo. Por ejemplo, en un tema de seguridad pública actúa el presidente con el ministro del Interior. En un tema de seguridad pública que afecte al turismo, puede actuar con los dos, con el ministro del Interior y con el ministro de Turismo.

Lo que es claro que no puede actuar la presidencia por sí sola. Esa es la lógica constitucional

FV: ¿Y esto comenzó a cambiar?

OAB: Sí. Empezó a cambiar con ciertas competencias y oficinas ejecutivas que se fueron dando en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que depende del presidente de la República. Pero ese es un capítulo muy largo y hasta lateral.

Pero ya en la primera mitad de la administración Vázquez comenzó a cambiar el papel del secretario de la Presidencia de la República. En la Presidencia propiamente dicha, debajo del presidente, actúa un secretario de la Presidencia y debajo suyo el prosecretario de la Presidencia. En general sus funciones están relacionadas con aspectos técnicos del gobierno, con revisar cuidadosamente todo lo que tiene que firmar el presidente y con realizar gestiones, contactos, reuniones a nombre del presidente. El secretario es la mano derecha del presidente y el prosecretario la segunda mano derecha. Pero su labor es más bien asordinada, no mandan a los ministros, los ministros se relacionan directamente con el presidente y son éstos los que hablan a nombre del gobierno.

FV: Pero en el gobierno de Tabaré Vázquez la función del secretario fue más pública.

OAB: En la primera mitad de la administración Vázquez, Gonzalo Fernández fue mucho más que un normal secretario de la Presidencia de la República: hizo gestiones públicas en nombre del presidente, a veces actuó en paralelo y hasta en competencia con la cancillería, por ejemplo en las negociaciones con Argentina, y habló también algunas veces – pocas – a nombre del gobierno. Cuando Gonzalo Fernández pasó al gabinete, como ministro, la función de la Secretaría de la Presidencia volvió plenamente a su papel tradicional.

FV: Y en este gobierno se han producido algunos cambios

OAB: Más que algunos se han producido muchos cambios. Cambios sustanciales. Muy discutibles desde el punto de vista constitucional. El presidente y muchos dirigentes del Frente Amplio sintieron la necesidad de que existiese una función formal de coordinación del gobierno, de gerenciamiento ejecutivo del gobierno, de puente entre el presidente y los ministros. Así surgió la idea de crear un Ministerio de la Presidencia que luego, con mayor afinamiento en relación a la lógica constitucional, pasó a ser nombrado como Ministerio de Gobierno.

Se anunciaron los nombres. Eduardo Bonomi ministro, Javier Salsamendi –actualmente en el INAU- como viceministro. Pero se instaló el gobierno, comenzó a pasar el tiempo, cada vez se habló menos del Ministerio de Gobierno, hasta que fue evidente que la criatura no iba a nacer. Quedó por el camino.

FV: ¿Y por qué ocurrió eso? ¿Por qué no se creó el Ministerio de Gobierno?

OAB: Esencialmente por problemas de poder. Bonomi como ministro de Gobierno pasaba a ser la segunda figura más importante del gobierno, la primera después del presidente Mujica. Y eso no gustaba a todos. Los primeros petardos partieron del propio Movimiento de Participación Popular y los petardos que faltaban partieron de la Torre Ejecutiva.

Y efectivamente las funciones que debería haber cumplido el Ministerio de Gobierno, según el proyecto que se estaba diseñando, esas funciones las fue absorbiendo la Torre Ejecutiva. Bueno, no la Torre que es un edificio, sino los que están al frente del mismo.

FV: ¿Y a qué personas pasaron esas funciones?

OAB: Si tomamos en cuenta los jerarcas, sin tomar en cuenta lo que cae en manos de asesores o de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, son dos las figuras: el secretario de la Presidencia Alberto Breccia y el prosecretario Diego Cánepa, ambos abogados.

Alberto Breccia, que fuera senador del MPP y embajador de Uruguay ante Italia, está en la cúpula de dirección del MPP, cumple dos roles por encima de la función normal del secretario de la Presidencia, que lo ubica en la exposición pública por encima del gabinete, o del promedio del gabinete. Uno es que conduce habitualmente las reuniones del gabinete, de hecho preside el Consejo de Ministros: ordena las reuniones, da la palabra, resume la discusión. La otra función, pública, muy notoria, es que es habitualmente el vocero del gobierno o del Consejo de Ministros. Recuerden que en la época de Tabaré Vázquez, el vocero siempre lo era un ministro, y los ministros rotaban en esa función de voceros.

FV: ¿Y en cuanto al prosecretario Diego Canepa?

OAB: Canepa, un hombre muy joven, al menos para los parámetros uruguayos para los cargos de jerarquía, públicos y privados, ha ido absorbiendo muchísimas funciones que normalmente la cumplían los ministros, de todo tipo: en relación a apertura de mercados internacionales y captación de inversiones, estudio de proyectos, control de ejecución de decisiones. Muchas de las negociaciones de la Presidencia con la oposición han pasado por sus manos y entre sus logros se encuentra el acuerdo que llevó a la patente única en todo el país, la patente de rodados común para todos los automotores.

Hay cierto cortocircuito en cuanto a que desde la Prosecretaría se resiste que la relación entre el secretario y el prosecretario sea la de un uno y un dos, y más bien sostienen que están en pie de igualdad. Incluso circula por allí la tesis de que alguno está por encima de los ministros. Se ha visto presentar a alguno de estos cargos como la equivalencia argentina del Jefe de Gabinete, que es una especie de primer ministro, no exactamente un primer ministro, pero bastante parecido a eso.

FV: ¿Conclusiones?

OAB: Lo primero es que éste es un gobierno cuya estructura, cuya arquitectura es diferente a los anteriores. Lo más importante es que se concentra un gran poder en la propia Presidencia de la República, en la Torre Ejecutiva, y que en líneas generales se debilita el poder de los Ministerios. Esto no es válido para todos y cada uno de los Ministerios, pero sí se puede decir que es válido como promedio, como lo dominante.

Como consecuencia de ello, las dos figuras más cercanas al primer mandatario cuentan con un poder extraordinariamente mayor que sus antecesores.

Todo esto no es bueno ni malo en sí mismo, sino depende de la concepción que cada uno tenga de cómo debe organizarse un gobierno. Lo que sí aparece como rechinante es que esto no se haya formalizado, por ejemplo mediante la creación del Ministerio de Gobierno. Obviamente no es cuestión de personas, porque si se considera que una persona debe cumplir ese rol, se la nombra ministro de Gobierno y basta. Lo complicado es que la estructura real del gobierno no coincida con la estructura formal.