11 Mar. 2012

El fortalecimiento de la Presidencia

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Todas las unidades ejecutoras del Poder Ejecutivo, sin excepción alguna, deben estar contenidas en algún Ministerio, para que los respectivos ministros sean responsables ante el Parlamento de sus acciones. Como corolario: no puede haber unidades de ejecución en la órbita de la Presidencia de la República. [...] ocurrió algo que rompe completamente la lógica constitucional: las funciones que se pensaba atribuir al Ministerio de Gobierno fueron absorbidas por la Secretaría y la Prosecretaría de la Presidencia de la República. [...] En los países de institucionalización consolidada (como se considera que lo es Uruguay), es cuando los hombres deben amoldarse a las instituciones; en países de institucionalidad débil, es cuando las instituciones se amoldan a los hombres. Esta vez, a contrario de su historia, Uruguay amoldó las instituciones a los hombres. 


Hay un elemento que determina con claridad la lógica constitucional de distribución de funciones en el gobierno, técnicamente en el Poder Ejecutivo: los ministros deben contar con respaldo parlamentario, los ministros deben dar cuenta de todos sus actos al Parlamento, éste los controla y los puede censurar. En forma individual cada ministro responde de su Ministerio, en forma colectiva responden todos los ministros en conjunto, es decir, el Consejo de Ministros1 2. Ello significa que todas las unidades ejecutoras del Poder Ejecutivo, sin excepción alguna, deben estar contenidas en algún Ministerio, para que los respectivos ministros sean responsables ante el Parlamento de sus acciones. Como corolario: no puede haber unidades de ejecución en la órbita de la Presidencia de la República. Cuando se habla de lógica constitucional, no es solamente apelar a un formalismo, sino a la sustancia de una lógica política. De paso, en momentos en que en el derecho uruguayo el formalismo está en retroceso, cabe sostener –que es un tema para largo análisis- que en la formalidad que viene del derecho romano están el sostén de los derechos y las garantías de las instituciones y de los ciudadanos, y en esencia de los derecho humanos.

¿Qué es entonces lo que puede haber en la Presidencia? Estrictamente órganos o unidades de apoyo al presidente. Por un lado el secretario de la Presidencia -asistido por un número dos que lo es el prosecretario de la Presidencia- cuya función es tramitar los asuntos que van de los Ministerios al presidente y del presidente a los Ministerios, y ejercer la función clásica de secretaría de un órgano colegiado, como lo es la secretaría del Consejo de Ministros. Y punto. Y también en la órbita de la Presidencia funciona la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, cuyo director tiene rango de ministro y está en el mismo nivel y a la derecha del secretario de la Presidencia. La OPP es un órgano de estudio, recopilación de información, investigación de tipo académico con fines gubernativos, planificación operativa –especialmente en el campo presupuestal- y planificación estratégica. La OPP puede tener todas las unidades de estudio y asesoramiento que se consideren pertinentes, pero no puede tener funciones de coordinación ni ejecución.

Con la OPP comienza el gran entrevero constitucional. Es creada en la reforma constitucional de 1967 como la institucionalización de un órgano técnico de estudio y planificación, al compás de las tesis desarrollistas en boga: la Comisión de Investigación y Desarrollo Económico, que actuó bajo la batuta de Enrique Iglesias. Sus primeros directores comenzaron a diseñar la arquitectura del organismo. El problema es que la OPP se desarrolló primero en un periodo de poca ortodoxia constitucional como lo fue el de Jorge Pacheco Areco y al poco tiempo ya en régimen militar pasó a ser la Secretaría de Planificación, Coordinación y Difusión (Seplacodi). Y al calor de la falta de estructuras constitucionales sólidas, la Seplacodi comenzó siendo un estado mayor (asesor, planificador, coordinador) para ir incorporando unidades de ejecución. En la delicada línea que separa la planificación de la ejecución, se cruzó la línea. Cuando arriba la restauración democrática, y con la inyección de la cooperación internacional, la OPP hereda la Seplacodi y multiplica las unidades de ejecución que deberían haber sido ubicadas en Ministerios.

Hay presidentes que son muy buenos gerenciadores, buenos directores ejecutores y buenos coordinadores, y hay otros que necesitan quien gerencie el gobierno, quien dirija la ejecución y coordine. En este último caso se requiere algo parecido a un primer ministro (como figura ejecutiva en el modelo peruano y no como jefatura de gobierno en el modelo británico). Puede ser, como se pensó luego de las pasadas elecciones, en un Ministerio de Gobierno. Primero se pensó en un Ministerio de la Presidencia, tomando como modelo a Chile, sin distinguir la sustancial diferencia de lógica constitucional entre el modelo presidencial chileno y el modelo semiparlamentario uruguayo; y se pensó en ello también por el liviano manejo de los sistemas de gobierno que cunde en el sistema político. Pero se rectificó el rumbo y se pensó en un Ministerio de Gobierno.

La idea pudo ser buena o pudo ser mala. Sin duda el gran factor político de riesgo es el alto poder que acumula ese ministro de Gobierno, que si bien formalmente es un par de los otros ministros, en los hechos opera como por encima de ellos. Este fantasma, ligado a fuertes juegos de poder personales en el sector mayoritario del partido de gobierno, y a juegos de poder de la propia estructura de la Presidencia de la República, llevaron a que la criatura no naciese. Pero en cambio ocurrió algo que rompe completamente la lógica constitucional: las funciones que se pensaba atribuir al Ministerio de Gobierno fueron absorbidas por la Secretaría y la Prosecretaría de la Presidencia de la República. Hay un claro exceso en sus funciones.

Claro que a veces en política es más fácil romper la lógica constitucional que hacer lo obvio, que hubiera sido crear el Ministerio de Gobierno y poner allí, como ministro y como subsecretario, a quienes luego se otorgó esas funciones. En los países de institucionalización consolidada (como se considera que lo es Uruguay), es cuando los hombres deben amoldarse a las instituciones; en países de institucionalidad débil, es cuando las instituciones se amoldan a los hombres. Esta vez, a contrario de su historia, Uruguay

La hiperpresidencialización cuenta además con que casi todos los líderes y aspirantes a líderes de los tres partidos que pueden disputar la Presidencia de la República, casi todos ellos quizás menos alguno, sueñan con ser entronizados en una presidencia imperial. Ninguno gusta ser un primus interpares. Por ello nadie se asusta ni protesta por la desviación de la lógica constitucional.


1 Última nota de una serie de tres

2 Ver dos notas anteriores en El Observador: “Presidencialismo y parlamentarismo” y “El arribo del hiper presidencialismo”.