02 Jun. 2013

El arte de gobernar y negociar

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Gobernar sin mayoría parlamentaria implica desarrollar el arte de la negociaciones, prueba a la que no ha sido sometido hasta ahora el Frente Amplio y que en cambio sí fueron sometidos a prueba durante mucho tiempo tanto los colorados como los blancos


Gobernar sin mayoría parlamentaria implica desarrollar el arte de la negociaciones, prueba a la que no ha sido sometido hasta ahora el Frente Amplio y que en cambio sí fueron sometidos a prueba durante mucho tiempo tanto los colorados como los blancos1. Que el Frente Amplio tenga un tercer gobierno sin mayoría parlamentaria es una posibilidad, aunque el nivel de probabilidades conviene analizarlo con detenimiento y ver cuáles serían sus efectos. En la historia reciente los partidos tradicionales desarrollaron muy extensamente el arte de la negociación, con diferente arquitectura.

A veces fue más fácil el entendimiento entre una fracción colorada y una blanca, que entre todos los colorados o todos los blancos entre sí. Así ocurrió con el acuerdo Terra-Herrera, que posibilitó la interrupción institucional del 31 de marzo de 1933, la posterior elección de la IIIa. Convención Nacional Constituyente que dio origen a la Carta Magna de 1934 y el gobierno de coalición bajo la presidencia integral de Terra2  (1934-38) y el comienzo de la de Baldomir. En espejo, la oposición consistió esencialmente de otro acuerdo entre los colorados batllistas y los blancos independientes (además de cívicos, socialistas y comunistas). Luego este entendimiento batllista-blanco independiente apoyó la interrupción institucional de Baldomir (que dio origen a la Constitución de 1942) y sostuvo el gobierno de Amézaga (al que apoyó el resto del coloradismo, los antiguos terristas del coloradismo independiente).

Otras veces el entendimiento se buscó al interior del partido mayoritario. Fue el modelo del Partido Colorado a lo largo de toda la Constitución de 1918 (que como norma general otorgó la Presidencia de la República al coloradismo independiente y la mayoría del Consejo Nacional de Administración al batllismo)3, en la presidencia Berreta-Batlle Berres y en el periodo Martínez Trueba (primero como presidente de la República, luego como el primer colegiado integral, también bajo su presidencia). Y fue el modelo del Partido Nacional en su primer gobierno después de casi un siglo, el tercer colegiado integral del país (1959-63).

En cambio, en el segundo colegiado integral4 (último colorado, bajo la preeminencia de Batlle Berres) y en el cuarto y último (blanco), en la mayor parte del tiempo no funcionaron ni los acuerdos intrapartidarios ni los intepartidarios. No es menor señalar que al final de cada uno sobrevino la derrota: en 1958 la primera vez que el Partido Colorado pierde el poder desde 1865; en 1966 se termina la breve experiencia de gobierno blanco (habrá una tercera y última en 1989 con Lacalle). Pero aún en los periodos sin entendimiento de gobierno, prevaleció el modelo de acuerdo para la coparticipación administrativa.

En otras palabras, tanto los colorados como los blancos desarrollaron el arte de la negociación, a veces en medio de la más fuerte confrontación. Y desarrollaron, lo que es muy importante, reglas implícitas de juego y de acuerdo. Algunas de esas reglas, explícitamente pactadas una vez, al interior del coloradismo en vida de Batlle y Ordóñez fue el reparto de poder y de posiciones: la mayoría del Consejo Nacional al batllismo, la Presidencia de la República al coloradismo independiente, pero a través de un candidato elegido por Batlle de una terna propuesta por los colorados independientes (riveristas, vieristas). Otra de las reglas, que se aplicó en todas las coaliciones desde la restauración institucional, supuso el desnivel de cargos (en cantidad y calidad) en favor del partido del presidente, aunque el respaldo electoral fuese similar al obtenido por el coaligado. Otra regla implícita, aplicada internamente no solo por ambos partidos, sino por el Frente Amplio con Mujica, es la distribución proporcional matemáticamente perfecta de todos los cargos en función del peso electoral de cada sector. La existencia de reglas implícitas y compartidas, es un motivo que facilita la negociaciones. Con Vázquez, por el contrario, no existió otra regla que el criterio personal del presidente, lo que levó al extremo que en proporción a los votos hubo en su gobierno seis socialistas por cada MPP.

Ayudó y mucho a las negociaciones y los entendimientos el hecho que tanto el coloradismo como el nacionalismo carecieron siempre -en el Estado moderno- de líderes reconocidos y aceptados como tales por toda la colectividad. Hubo líderes dominantes, que llegaron a ser reconocidos como tales por los dos tercios, los tres cuartos y hasta los cuatro quintos de la colectividad, pero no fueron líderes de todos, como los casos de Batlle y Ordóñez, Batlle Berres, Herrera y Wilson Ferreira (en forma más puntual, referido a un periodo corto, pueden agregarse Sanguinetti, Lacalle y Larrañaga). La existencia de líderes de mayoría y líderes de minoría, al interno de cada partido, llevó a específicas reglas de negociación, más delicadas cuanto mayor fuera el desequilibrio y más pequeño fuesen los sectores minoritarios.


1 Segunda nota de una serie de cuatro. Ver Gobierno y mayoría parlamentaria, El Observador.

2 Gabriel Terra fue presidente limitado de la República bajo la Constitución de 1918 (1931-1933). Luego de una interrupción institucional y una reforma constitucional, fue designado presidente de la República con plenas potestades, en algo similar al régimen actual (1933-1939).

3 En la Constitución de 1918 el Poder Ejecutivo se componía de dos ramas: un presidente de la República con funciones de política exterior, seguridad y defensa, y un Consejo Nacional de Administración de 9 miembros, encargado de todas las demás funciones de gobierno, en las que el Partido Nacional ocupaba los cargos de la minoría. A este sistema se le llamó de Ejecutivo Bicéfalo

4 Colegiado integral se denominó al modelo en que la cabeza del Poder Ejecutivo quedó en manos de un colegiado, un Consejo Nacional de Gobierno, sin existencia de Presidencia de la República (Constitución de 1952,periodo 1952-67)