18 Ago. 2013

De entes autónomos y política

Oscar A. Bottinelli

El Observador

La relación entre la dirección de los entes autónomos y la política es uno de los nudos difíciles de resolver en el sistema de gobierno uruguayo. [...] El poder de los entes estatales derivaba inicialmente de dos elementos [...] Pero la potencia de algunos organismos dio pie, hace 20 años, a descubrirlos como catapulta de ambiciones presidenciales, o intendenciables, o de construcción de corrientes políticas con expresión senatorial.


La relación entre la dirección de los entes autónomos y la política es uno de los nudos difíciles de resolver en el sistema de gobierno uruguayo. O para ser más exactos, el rol de los directores de entes autónomos, servicios descentralizados, servicios desconcentrados, sociedades anónimas de propiedad estatal o control estatal y algunas empresas o instituciones por el estilo.

Las empresas del Estado nacen con una doble polémica: una la que enfrenta de un lado a los sostenedores de un Estado fuerte, intervencionista y paternalista, que conduce de la mano al concepto del Welfare State; y del otro a los partidarios de un Estado juez y gendarme, de la mayor libertad económica posible y el mayor peso de lo privado en relación a un Estado que debe ser lo más pequeño posible. Esa polémica aparece hace un siglo y cobra espectacular fuerza en los años treinta con la creación de Ancap, el organismo encargado del monopolio de los combustibles y el alcohol, y la producción estatal no monopólica de cemento portland. Se va a acrecentar con el crecimiento del papel estatal en los seguros, la seguridad social, la generación y trasmisión de energía eléctrica, las telecomunicaciones, los puertos, la banca, los puertos, la industria frigorífica, la captura e industrialización pesquera y lobera, y otras cuantas yerbas. Pero junto a la discusión de fondo, ideológica, de modelo de Estado, aparece una segunda discusión, presente sin solución de continuidad hasta hogaño: el accionar político electoral de los directores o administradores políticos de esas empresas o instituciones. El nacimiento de Ancap marca el comienzo de esta segunda discusión. A la distribución de cargos en el directorio, y el consiguiente reparto de los puestos de trabajo por cuota política, los que entonces estaban en la vereda de enfrente lo motejaron como el “Pacto del Chinchulín”, es decir el pacto para el reparto de las achuras públicas. 

Originariamente el problema aparece como una confrontación entre los dos campos en que se dividía el país: partidarios y contrarios del golpe de Estado de 1933. Pero a poco de andar se descubrió la raíz profunda del problema: el manejo de los recursos de las empresas e institutos autónomos del Estado creaba un desnivel en la competencia personalizada, dentro de una misma fracción, en favor de los titulares de esos cargos y en detrimento esencialmente de los parlamentarios.

Así fue que en la reforma constitucional de 1934 se estableció el numeral 4° del entonces artículo 68 (hoy, 77) que incluyó a “los Directores de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados” en la prohibición de “de formar parte de comisiones o clubs políticos, de suscribir manifiesto de partidos, y, en general, ejecutar cualquier acto público o privado de carácter político, salvo el voto”. La disposición continuó hasta hoy con algunos cambios de detalle (clubes por clubs; partido en vez de partidos) y con un aditamento: prohíbe autorizar el uso de su nombre; esto último fue para combatir la proliferación de Clubes de Amigos de Fulano de Tal, un Fulano de Tal director de ente. Pero como el ingenio humano es ilimitado, siempre hay recursos para eludir la prohibición, aunque solo para algunos: usar el nombre del padre, si es igual al del hijo.

Como la ventaja competitiva de los directores de entes se acrecentó con el tiempo, en la Constitución de 1952 se estableció que “para poder ser candidatos a Representantes, deberán cesar en sus cargos por lo menos diez meses antes de la fecha de la elección”. Quince años más tarde se descubrió que aunque sirvió de barrera para algunos, a otros los llevó a pelear el escalón superior y transformarse en duros competidores por las bancas del Senado. Así fue que en la Constitución de 1967 la prohibición se extendió a ambas cámaras y se estiró el periodo de renuncia a doce meses.

Una de las mayores ventajas comparativas era ser director de una de las tres Cajas de Jubilaciones y Pensiones, luego fusionadas en el Banco de Previsión Social. Para obtener una jubilación o pensión era casi imposible hacerlo sin pasar por los clubes de los directores de esas cajas. Así fue que también en esa Constitución de 1967 a los directores del flamante Banco de Previsión Social se le estableció un sistema especial de profilaxis política: “no podrán ser candidatos a ningún cargo electivo hasta transcurrido un período de gobierno desde su cese”. Así que, a hacer proselitismo para otros, pero no en forma directa para sí mismo.

El poder de los entes estatales derivaba inicialmente de dos elementos: la capacidad (que se creía ilimitada) de designar funcionarios en cargos seguros, de por vida y a veces hasta trasmisibles por herencia; y la ineficiencia de esas administraciones que obligaba al favor político para, por ejemplo, la obtención de un teléfono. Lo último desapareció con el claro mejoramiento de la eficiencia estatal y los formidables cambios tecnológicos. Lo segundo desapareció por las limitaciones económicas del Estado, los déficits crecientes de muchas administraciones (casos extremos el ferrocarril o Frigorífico Nacional) y finalmente la necesidad de la Administración Central de captar recursos de las empresas estatales más potentes (fundamentalmente Ancap, Antel y Ute). Desapareció el recurso hasta que el surgimiento y proliferación de sociedades anónimas de propiedad o control estatal hizo renacer el clientelismo (tarjeta de recomendación incluida) a través de empresas de derecho privado muy lejos de los ojos y oídos del Tribunal de Cuentas.

Pero la potencia de algunos organismos dio pie, hace 20 años, a descubrirlos como catapulta de ambiciones presidenciales, o intendenciables, o de construcción de corrientes políticas con expresión senatorial. Y una de las armas fundamentales lo ha sido y es el cuantioso caudal de fondos destinado a publicidad, que permite desde influir en los grandes medios nacionales hasta captar la adhesión de medios departamentales y locales. Eso naturalmente solo para los entes poderosos. Por aquí anda la historia inacabada de la relación entre política electoral y administración del empresismo estatal.