21 Dic. 2014

Un escrutinio para la Constituyente

Oscar A. Bottinelli

El Observador

En cada uno de lo que van a ser sus tres periodos de gobierno, desde el Frente Amplio se plantea la necesidad o conveniencia de reformar la Constitución de la República por el mecanismo de elección y funcionamiento de una convención nacional constituyentes. Como se sabe es una de los tres grandes procedimientos para reformar la Carta Magna y por lejos el más lento y complicado.


En cada uno de lo que van a ser sus tres periodos de gobierno1, desde el Frente Amplio se plantea la necesidad o conveniencia de reformar la Constitución de la República por el mecanismo de elección y funcionamiento de una convención nacional constituyentes2. Como se sabe es una de los tres grandes procedimientos para reformar la Carta Magna y por lejos el más lento y complicado3.

La convocatoria a una convención nacional exclusivamente constituyente se aplicó en el país en solo dos oportunidades (conocidas como IIa. y IIIa. convenciones), que dieron origen a las cartas magnas de 1918 y 1934. La primera constituyente (1828-1830) no se llamó convención sino Asamblea General Constituyente y Legislativa (al principio, del Estado de Montevideo; al final, del Estado Oriental del Uruguay), organizó el naciente estado independiente y tuvo además competencias legislativas.

El camino de la Constituyente requiere cinco pasos:

Uno. Cualquier legislador o el Poder Ejecutivo pueden presentar cualquier proyecto de reforma constitucional, el que debe ser aprobado por mayoría absoluta de la Asamblea General.

Dos. Aprobado el proyecto, el Poder Ejecutivo convoca a elecciones de Convención para dentro de los 90 días siguientes. La Convención se compone de 260 miembros y es elegida por el mismo sistema que la Cámara de Representantes (proporcionalidad pura entre los lemas, adjudicación por el método d'Hondt de cociente decrecientes).

Tres. Elegida la misma e instalada, dispone de hasta un año para terminar sus funciones.

Cuatro. Podrá aprobar unos o varios proyectos por mayoría absoluta, cada uno de los cuales se votará por separado en plebiscito posterior. Pero un tercio de los convencionales podrá presentar que se separe la votación plebiscitaria de algún o algunos textos.

Cinco. La Convención determina la fecha del plebiscito de ratificación, en el cual el o los proyectos resultan aprobados si obtienen la mayoría absoluta de los votos. Los tiempos dependen de que se usen los máximos o los mínimos. A ojo de buen cubero puede decirse que es un procedimiento que entre la discusión inicial, la convocatoria a elecciones, la instalación de la Convención, el término de un año para realizar sus cometidos, la convocatoria a plebiscito y la promulgación del resultado, de punta a punta hay que pensar en un proceso de alrededor de dos años. Esto es importante tenerlo en cuenta, porque en dos años son muchos los hechos políticos, económicos y sociales que pueden ocurrir de manera concomitante con el proceso constituyente.

Lo otro que es necesario tener en cuenta es que de comienzo a fin del proceso, se deben sortear dos importantes vallas: la elección de la Convención (que podría ocurrir entre seis y nueve meses después de iniciado el proceso reformista) y el plebiscitario de aprobación (unos quince meses después de realizada las elecciones de constituyentes). No cabe duda que cada uno de los dos actos electorales suceden en dos tiempos políticos diferentes, los cuales a su vez son diferentes a la elección que dio origen a la concomitante Legislatura parlamentaria como al gobierno. Y distintos también de las siguientes elecciones parlamentarias y presidenciales. Por el tiempo en que se realizan, tienen todos los efectos de las elecciones de medio periodo, todas las virtudes y todos sus defectos.

Un proceso reformista por vía de la Convención Constituyente está reservado esencialmente al partido oficialista o requiere de la participación o aceptación del oficialismo (ya que requiere mayorías simples para la aprobación del proyecto que oficia de puntapié inicial). Y supone para ese oficialismo poner dos veces en juego en respaldo popular al gobierno, en cada uno de los dos actos electorales, uno eleccionario y el otro plebiscitario.

Pero es necesario tener en cuenta que contar con mayoría parlamentaria no es sinónimo de contar con mayoría constituyente. El Frente Amplio obtuvo mayoría propia en la Cámara de Representantes (50 diputados en 99) y no lo logró en la Cámara de Senadores, aunque la empató (15 en 30). Conviene aclarar, la rama alta funciona con mayoría absoluta de votos merced a lo que Douglas Rae denomina “mayoría manufacturada”: obtiene el voto 16 sobre un universo de 31, al agregarse a ese cuerpo, con voz y voto, al vicepresidente de la República.

¿Como hubiera sido la composición de una Convención Nacional Constituyente con los mismos votos habidos por los partidos el pasado 26 de octubre? La técnica de utilizar una elección determinada y aplicar cambios en el sistema electoral, es un método usual y de recibo en las investigaciones en ciencia política, de empleo frecuente en los análisis de efectos de los sistemas electorales. Al emplear esta técnica, de simulación de efectos, surge que el 26 de octubre una Convención Nacional Constituyente hubiese resultado compuesta de la siguiente forma:


LemasVotosBancas% Bancas
Frente Amplio113418712949.6%
Partido Nacional7326018331.9%
Partido Colorado3056993513.5%
Partido Independiente7337983.1%
Unidad Popular (lema Asamblea Popular)2686931.2%
Partido Ecologista Radical Intransigente1783520.8%
Partido de los Trabajadores321800.0%

Notas:

1. La banca 129 del Frente Amplio y la banca 35 del Partido Colorado se adjudican por cociente decreciente

2. La mayoría absoluta son 131 convencionales (en un total de 260)

La conclusión más fuerte es que el Frente Amplio no hubiese obtenido mayoría propia en la Convención Nacional Constituyente, sino que hubiese quedado dos bancas por debajo de esa barrera. Consecuentemente, por sí mismo no hubiere podido aprobar ninguna reforma a la Carta Magna. Todas y cada una de las enmiendas hubieren necesitado de algún acuerdo matemáticamente mínimo que le asegurase esas dos bancas faltantes.


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política.

2 Esta es la quinta nota de una serie desordenada sobre Reforma Política. Ver El balotaje no es una sola cosa, De cómo borrar a los colorados, De cómo no discutir la reforma y Tiempos para la reforma política.