19 Jul. 2015

De presidencialismo y parlamentarismo

Oscar A. Bottinelli1

El Observador

En derecho político se clasifica como presidencial a todo sistema de gobierno en que existe una plena separación de los poderes políticos, especialmente una equiparación formal del status del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, con independencia de si ese Poder Ejecutivo es unipersonal o colegiado. Lo opuesto a un régimen presidencial es el parlamentario, en donde el gobierno emerge del Parlamento, es un “comité ejecutivo del Parlamento”. El gobierno es designado con respaldo parlamentario y no subsiste sin ese respaldo....


A lo largo de más de medio siglo, desde los Apuntes de Batlle de 1911 hasta la reforma constitucional de 1967, en Uruguay se discutió de manera ardorosa sobre presidencialismo sí o presidencialismo no2. El tema es algo complicado por el uso confuso de la palabra presidencialismo. Presidencialismo sí significó que en la cabeza del Poder Ejecutivo hubiese una persona con el título de presidente de la República. Presidencialismo no que en lugar de una persona hubiese varias, en un órgano pluripersonal, lo que en la polémica política uruguaya se llamó “el colegiado” y en derecho político se denomina “régimen directorial” (por referencia al primer colegiado republicano moderno, que lo fue el Directorio en la Revolución Francesa).

Ahora bien, en derecho político se clasifica como presidencial a todo sistema de gobierno en que existe una plena separación de los poderes políticos, especialmente una equiparación formal del status del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, con independencia de si ese Poder Ejecutivo es unipersonal o colegiado. En sentido restringido se define como presidencial a los sistemas de nítida separación e igualdad de los poderes políticos, en los cuales el Poder Ejecutivo tiene como titular a un presidente de la República. En sentido lato, un sistema presidencial es tanto el unipersonal como el colegiado o directorial. De donde la discusión uruguaya entre presidencialismo y colegialismo fue en realidad -en el sentido lato- una discusión entre un presidencialismo unipersonal y un presidencialismo pluripersonal.

Pero, y aquí viene lo interesante, nada tiene que ver la figura presidencial de la Constitución de 1830 con las figuras presidenciales de las constituciones de 1934, 1942 y 1967. La primera responde al más clásico presidencialismo unipersonal, de nítida separación de poderes; la segunda a los regímenes híbridos o intermedios. En el presidencialismo unipersonal clásico no hay respaldo parlamentario a los ministros, no hay interpelaciones ni censura, no hay disolución de las cámaras. Cuando algún cuerpo legislativo interviene en el otorgamiento de venias para la designación de ministros, no lo hace en función parlamentaria de respaldo al ministro o gabinete, sino en función coadministradora de valoración de los méritos del candidato; no es un acto político sino un acto de administración pura. No es por casualidad que en todos los regímenes presidenciales puros a los cuerpos del Poder Legislativo se les llama Congreso y en los regímenes con tinte parlamentarista se les llama Parlamento. En los Estados Unidos de América y en todas las repúblicas hispanoamericanas el Poder Legislativo es denominado Congreso; la más vieja excepción es Uruguay, donde es denominado Parlamento (y también es una excepción Cuba, desde la Constitución de 1976)

Lo opuesto a un régimen presidencial es el parlamentario, en donde el gobierno emerge del Parlamento, es un “comité ejecutivo del Parlamento”. El gobierno es designado con respaldo parlamentario y no subsiste sin ese respaldo: si no hay voto de confianza, cae el gobierno: como corolario, puede haber disolución parlamentaria y elecciones anticipadas para el caso de una sinsalida política. Los sistemas parlamentarios más puros (en poliarquía) son esencialmente los de Alemania, Australia, Bélgica, Dinamarca, España, Grecia, India, Israel, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Sri Lanka (y lo fue, presentado como paradigma en los tratados de derecho constitucional, la Francia de la IIIa. y la de la IVa. República; también lo fue Italia, aunque ha dejado de serlo en la práctica sin que hubiesen cambios formales); también en esta categoría de sistemas parlamentaristas puros entran todas las repúblicas angloparlantes del Caribe. Una característica central es que la Jefatura de Estado está por fuera del gobierno y en cierto modo por fuera del sistema político, con un papel estrictamente ceremonial. En la mayoría de los casos es un monarca, o puede serlo un presidente de la República no elegido popularmente (como Alemania, Grecia, India, Israel).

En Uruguay propuestas parlamentaristas o de tinte parlamentarista nacen con fuerza de la mano de Pedro Manini Ríos (el Partido Colorado Fructuoso Rivera) en las discusiones hacia la reforma de 1918; a partir de la restauración democrática adhiere al parlamentarismo el Frente Amplio (que lo abandona sin ningún debate ni decisión explícita) y la idea se maneja tanto en el primer Nuevo Espacio liderado por Hugo Batalla como en el actual Partido Independiente.

Entre presidencialismo puro y parlamentarismo puro hay una gama de sistemas, o de variantes, que generan mucha confusión y son pasibles de clasificaciones diversas. Es la gama que comprende los semipresidencialismos (presidencialismos con tinte parlamentarista) y los semiparlamentarismos (parlamentarismos con tinte presidencialista). Un elemento común a todos ellos es la existencia de un presidente de la República en calidad de jefe de Estado, elegido directamente por la ciudadanía, con mayores o menores potestades políticas. En esta gama entran sistemas con presidentes fuertes en esquema parlamentarista (como Francia) y otros que en los hechos funcionan como parlamentarismos prácticamente puros (Austria, Finlandia, Irlanda, Islandia, Portugal). Dentro de estos sistemas intermedios está Uruguay, para variar con características singulares (CONTINUARÁ)


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales-Instituto de Ciencia Política)

2 Quinta nota de una serie prolongada e intermitente como guía para la discusión de la reforma política. Ver El espíritu del abordaje de la reforma, Tiempos para la reforma políticaDel diagnóstico y de los objetos y El Partido Nacional como víctima.