19 Jun. 2016

Cláusulas democráticas y democracia

Oscar A. Bottinelli

El Observador

La exigencia de practicar interiormente democracia como requisito para ser parte de la comunidad internacional es es objeto de debate en América del Sur a raíz de los sucesos habidos en Paraguay en 2012 y ahora en Brasil y Venezuela [...] Un primer problema que surge es que los tratados parecen asociar democracia con continuidad del orden institucional. [...] Un segundo problema es cuáles son los países democráticos, ya que la clasificación deriva de la definición de democracia y de los requisitos trazados para ella.


La exigencia de practicar interiormente democracia como requisito para ser parte de la comunidad internacional es una tesis o propósito que avanza en el mundo en las últimas décadas y es objeto de debate en América del Sur a raíz de los sucesos habidos en Paraguay en 2012 y ahora en Brasil y Venezuela. La exigencia del cumplimiento de determinadas principios al interior de un estado, de manera obvia colide con la plena vigencia del principio de no intervención y con la plena vigencia del concepto de soberanía absoluta de los estados

En realidad hace siete décadas que el político uruguayo Eduardo Rodríguez Larreta1, entonces ministro de Relaciones Exteriores bajo la presidencia de Juan José de Amézaga, planteó la doctrina de Paralelismo entre la Democracia y la Paz. La tesis fundamental de dicha doctrina es que la paz solo puede asentarse en la existencia de países plenamente democráticos. La Doctrina Rodríguez Larreta –como también se la conoció- tuvo poca suerte en su época. Más aún, fue arduamente condenada tanto desde el pensamiento de corte nacionalista (no en el sentido de perteneciente al partido blanco del Uruguay, sino como línea ideológica) a los pensamientos de corte izquierdista, en particular de lo que en su época se denominó el tercerismo o el neutralismo, en gran medida antecesores y precursores del posterior tercermundismo. Sin embargo, varias décadas después, Europa en su proceso unificador –para ser más precisos, las Comunidades Europeas primero, la Unión Europea después- incorporaron la adhesión y práctica efectiva de la democracia interior como pre requisito de pertenencia a la comunidad europea. Es lo conocido como “la cláusula democrática”. Aquí no se sustentó en el paralelismo entre la democracia y la paz, sino en el paralelismo entre la democracia y la integración europea, la cual a su vez fue concebida como un elemento sustancial para la paz europea.

Si alguien pone como requisito determinada arquitectura institucional, o determinada normativa, claramente hay un cierto tipo de intervención en los asuntos internos de los estados. No es una intervención directa, ya que no se trata de entrar a cambiar esa arquitectura institucional, sino de excluir a ese estado de la comunidad internacional respectiva. Es más o menos lo que ocurre con la normativa contra el lavado de dinero o la normativa contra secretos bancarios o tributarios. Nadie impone por la fuerza esas normas a ningún estado; sencillamente el estado que no adhiere a esas normas es pasible de importantes sanciones, cercos o exclusiones en la comunidad internacional, o en parte de la misma. No hay intervención formal en los asuntos internos del estado, hay una formidable intervención fáctica, a través de la presión internacional.

La cláusula democrática cruzó el Atlántico y en cierto modo volvió a las latitudes de su inspirador. Así surgió el Protocolo de Ushuaia del Mercosur en 1998 (julio 24), impulsado por Menem, Henrique Cardoso, Sanguinetti y Wasmosy, y complementado en el Protocolo de Ushuaia II de 2011 (noviembre 20); tres años después del primer Ushuaia (2001, setiembre 11) surge la Carta Democrática Interamericana en el ámbito de la OEA; y en 2010 (noviembre 26) la Unión de Naciones Suramericanas incorpora la cláusula democrática. En los tres casos, la cláusula implica que el país no democrático, o más exactamente que interrumpa su orden institucional, o que interrumpa su proceso democrático, está sujeto a su exclusión del respectivo organismo internacional. Mercosur, OEA, Unasur. La Carta Interamericana –a diferencia del Protocolo de Ushuaia del Mercosur o del Protocolo de Georgetown de Unasur- hace una minuciosa definición del concepto de democracia, que en lo político se ubica en el concepto de poliarquía, pero además avanza hacia definiciones más amplias de democracia, que invaden el campo social, económico y cultural.

Un primer problema que surge es que los tratados parecen asociar democracia con continuidad del orden institucional. En puridad no hay relación necesaria entre lo uno y lo otro. El orden institucional puede ser plenamente democrática, aún en esa especia de definición utópica de la Carta Interamericana, puede ser democrático semipleno, democrático limitado, poco democrático o nada democrático (para ir a la clasificación más en boga), pero siempre hay un orden institucional. La ruptura del orden institucional puede no tener nada que ver con la democracia, si ese orden no es plenamente democrático. No hay una asociación perfecta entre régimen no democrático e interrupción del orden institucional, y por allí anda una de las falencias de las cláusulas democráticas. Para que fuesen válidas y fuese coherente la sanción ante la ruptura del orden institucional, ese orden institucional debe ser previamente democrático. Una cosa diferente es que se preserve a los estados miembros de una comunidad internacional de cualquier ruptura del orden institucional, con total independencia del grado de democracia del mismo. Pero esto es un enfoque diferente al anterior. Al parecer hay mucha confusión tanto en los tratados internacionales como en su praxis.

Un segundo problema es cuáles son los países democráticos (tema para otra nota), ya que la clasificación deriva de la definición de democracia y de los requisitos trazados para ella. Si por democracia se considera un país que cumpla todos y cada uno de los requisitos de la Carta Interamericana, en su máximo nivel, en el hemisferio occidental quizás haya dos países que reúnen esas condiciones plenas (Canadá y Uruguay), y no es del todo fácil asegurar que las cumplen en el 100%. Con algo menor rigurosidad, se puede ampliar esa gama de democracia como mucho hasta llegar a unos 3 o 4 países más. Y punto. Todos los demás quedan por fuera de esas exigencias. El Democracy Index de The Economist (bastante discutido porque otorga un amplio peso a la libertad económica) considera que hay solo 4 estados miembros de la OEA como full democracy: Canadá, Costa Rica, Estados Unidos y Uruguay. Y excepto Uruguay los demás distan mucho de asegurar la equidad de los efectos del voto de los ciudadanos en la representación política, lo que les debilitaría el concepto de full democracies.

Es importante observar todos estos problemas que en realidad nadie tuvo demasiado en cuenta cuando se avanzó con mucha rapidez hacia las cláusulas democráticas. Y no hubo tampoco demasiada claridad en abandonar con nitidez el principio de no intervención, al punto que se lo invoca en el mismo momento en que se pretende aplicar alguna o varias de esas cláusulas democráticas.


1 Una de las principales figuras del nacionalismo independiente. Fundador del diario El País