21 Ago. 2016

Oficialismo y gobierno en los blancos

Oscar A. Bottinelli1

El Observador

(El Partido Nacional) ha sido y posiblemente siga siendo el partido más institucionalizado de los tres grandes partidos […] Quizás la calidad de partido opositor dio a la autoridad partidaria un rol preponderante en las decisiones políticas, dado que el presidente del Directorio no estuvo normalmente en competencia con un presidente de la República. Por su parte el colegiado, como el parlamentarismo, son más funcionales a un rol dominante del partido, mientras la institución de una Presidencia de la República normalmente subsume la autoridad partidaria.


La relación entre el partido oficialista y el gobierno2 es un problema importante hoy para el Frente Amplio, que va en su tercer gobierno, pero ha sido esencialmente un problema colorado. Es que en los alrededor de 100 años en que se puede considerar que Uruguay vive en poliarquía3, la titularidad del gobierno ha sido 64 años colorada, 13 años blanca, van 11 años frenteamplista y 12 de dominio militar. Por titularidad del gobierno se entiende el contar con la Presidencia de la República o con la mayoría del Consejo Nacional (en las dos etapas colegiadas). Ello, con independencia si el gobierno es ejercido pura y exclusivamente por el patido titular del Poder Ejecutivo o se ejerce en coalición o coparticipación. El Partido Colorado es el que desarrolló más modelos, de distinta forma e intensidad para la relación partido-gobierno.

El Partido Nacional tuvo la titularidad en tres oportunidades, en los colegiados 1959-1963 y 1963-67 y en la Presidencia de Luis Alberto Lacalle Herrera (1990-1995). El punto de partida es que ha sido y posiblemente siga siendo el partido más institucionalizado de los tres grandes partidos. El Partido Colorado y el Frente Amplio (y los grupos de éste con estructura de partido) desarrollan una concepción arquitectónica de tipo parlamentario o de círculos concéntricos. Para el Partido Colorado la autoridad máxima es una convención, de la cual deriva un Comité Ejecutivo Nacional. Para el Frente Amplio un Plenario Nacional4, del cual deriva una Mesa Política. El Partido Nacional, en cambio, maneja el concepto de una clásica división de poderes entre la rama ejecutiva (que no es un comité ejecutivo sino un Directorio) y una rama legislativa (la Convención). Más aun, hasta la reforma de 1969-70 el Directorio no era elegido por la Convención, sino por otro órgano, el Congreso Elector de Directorio. Quizás la calidad de partido opositor dio a la autoridad partidaria un rol preponderante en las decisiones políticas, dado que el presidente del Directorio no estuvo normalmente en competencia con un presidente de la República. Por su parte el colegiado, como el parlamentarismo, son más funcionales a un rol dominante del partido, mientras la institución de una Presidencia de la República normalmente subsume la autoridad partidaria.

El hecho de que el nacionalismo haya sido la colectividad política de mayor institucionalidad de manera permanente, no excluye que en las dos primeras décadas de poliarquía el Batllismo (no el Partido Colorado, sino la fracción batllista) haya sido la de más intensa institucionalidad; ni que el Frente Amplio lo haya sido desde su fundación hasta próximo a la llegada al gobierno departametal de Montevideo y parcialmente hasta casi llegar al gobierno nacional (1971-1990 y 1990-2004). Tampoco excluye otro hecho: el nacionalismo tuvo siempre alta institucionalización, pero durante circa medio siglo con al menos dos autoridades (y a veces tres o cuatro) hasta la unificación parcial en 1970 y plena en 1971.

Durante todo ese tiempo, la autoridad partidaria para todo el partido, o cada autoridad parcial para cada parte del partido, ofició como centro de decisión y se aplicó el concepto de que el partido manda a sus representantes. En las dos formulaciones clásicas: como directivas sin cumplimento obligatorio (pero con posible sanción social) o como mandato imperativo, que en el Partido Nacional se denomina “declaración de asunto político”

Sus dos primeros gobiernos propios fueron bajo la forma constitucional colegiada, donde las decisiones de gobierno resultaban del acuerdo o la decisión de seis miembros en relativo pie de igualdad, y la Presidencia del Consejo Nacional rotaba anualmente; no hubo un poder que se contrapusiese al Directorio ni al presidente del Directorio. Más aún, en dos años coincidió la calidad de presidente de un Directorio con la de presidente del Consejo Nacional de Gobierno: 1959 (Echegoyen) y 1963 (Fernández Crespo). La tensión entre partido y gobierno, en la formulación clásica de un semipresidencialismo -que es la que afronta hoy el Frente Amplio por undécimo año y afrontó por 40 años el Partido Colorado- solo se dio en el quinquenio Lacalle Herrera. Y allí sí se observó que el Directorio declinó en capacidad de decisión política, dejó de ser el partido quien manda al gobierno y a sus representantes, e inclusive dejó de ser el ámbito de negociación entre la mayoría y la minoría del partido oficialista. Los ámbitos de decisión, de negociación y de acuerdo pasaron a ser la reunión de los líderes fraccionales (el presidente Lacalle, el vicepresidente Aguirre Ramírez, el senador Carlos Julio Pereyra) o las reuniones plenas o fraccionales de bancada parlamentaria.

En la oposición o el cogobierno, en cambio, las decisiones del partido han sido tomadas por el Directorio o la Convención, como el retiro de la coalición bajo la Presidencia Batlle Ibáñez en 2002. O como definir la reforma constitucional en 1966. Lo que el Partido Nacional deja sin resolver con claridad, como no lo han resuelto ni el Partido Colorado ni el Frente Amplio, es la relación partido-gobierno con un presidente de la República propio.


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)

2 Segunda nota de una serie de tres sobre El partido oficialista y el gobierno. La primera, dedicada al Partido Colorado, ver El Observador, agosto 14 de 2016. Próxima y última nota sobre el: Frente Amplio.

3 Poliarquía es un concepto definido por el politólogo norteaericano Robert Dahl, que puede traducirse como un equivalente al concepto de democracia liberal o de clara competencia política.

4 Como autoridad permanente. Hay un Congreso, como órgano ad-hoc