19 Ago. 2017

De las disciplinas partidarias

Oscar A. Bottinelli1

El Observador

La disciplina partidaria depende en primer término del concepto de que cada partido tenga de la disciplina, de la obligatoriedad de las decisiones colectivas y de la libertad de los representantes en el ejercicio de sus funciones representativas […] en principio en Uruguay dominan dos grandes modelos: uno es el de la plena libertad de los representantes de un partido salvo que se imponga el mandato imperativo en un caso concreto, y el otro es el de la vigencia normal del mandato imperativo con la posibilidad de otorgar excepciones para un caso concreto.


Hay principios opuestos en los partidos sobre libertad y disciplina

La disciplina partidaria es uno de esos temas en que se habla y discute a partir de un presunto sentido común y de la obviedad de las cosas. Pero resulta que ni hay cosas obvias ni hay un sentido común para todos ni para todas las cosas. La disciplina partidaria depende en primer término del concepto de que cada partido tenga de la disciplina, de la obligatoriedad de las decisiones colectivas y de la libertad de los representantes en el ejercicio de sus funciones representativas.

Un extremo es el partido que considera que los representantes lo son a título individual, que existe un compromiso fiduciario con el partido, pero que el cumplimiento de ese compromiso es de juzgamiento individual de cada representante. Y en ese caso extremo, el partido no toma nunca decisiones obligatorias, sino que o no toma resoluciones o, en una forma menos extrema, adopta decisiones con carácter indicativo. Ese concepto de partido de fuerte inspiración liberal individualista fue el caso de la desaparecida Unión Cívica del Uruguay en sus primeras décadas de vida.

Una variante, más próxima al uso de los partidos tradicionales en su historia moderna, es que a priori el representante es libre de obrar según su leal saber y entender, o según su propia y particular interpretación de los principios partidarios. Pero, en determinadas circunstancias, el partido tiene la potestad de disponer un mandato imperativo, que obliga todos los representantes a actuar tal cual lo decide el partido. Normalmente, este mandato imperativo se expresa bajo la forma de “declaración de asunto político” y requiere mayorías y procedimientos especiales. Es la formulación del tema tanto en el Partido Nacional como en el Partido Colorado. Lo común es que esas mayorías especiales sean del común uso de los dos tercios de los componentes de un órgano, que puede ser un Comité Ejecutivo, un Directorio o una bancada parlamentaria (“Agrupación de Gobierno” en la terminología colorada, “Agrupación Parlamentaria” en la terminología blanca).

El otro extremo lo es el partido que en todos los casos adopta decisiones como tal y en todos los casos los representantes actúan según el mandato de su partido. El caso paradigmático lo fue el Partido Comunista de Uruguay, mientras existió como partido en la definición uruguaya de sinónimo de lema, y lo sigue siendo en la actualidad en su calidad de sector del Partido Frente Amplio.

Una forma algo atenuada de esta modalidad es la existencia de una norma general de mandato imperativo, con la posibilidad de excepciones dictadas para un caso puntual y por una mayoría de tipo especial. Es el caso del Frente Amplio.

Es decir que en principio en Uruguay dominan dos grandes modelos: uno es el de la plena libertad de los representantes de un partido salvo que se imponga el mandato imperativo en un caso concreto, y el otro es el de la vigencia normal del mandato imperativo con la posibilidad de otorgar excepciones para un caso concreto. Dada la peculiar ingeniería uruguaya del sistema de partidos y del sistema electoral, los conceptos anteriores son válidos tanto para los partidos propiamente dicho, es decir, las organizaciones políticas que actúan a nivel de lemas, como para las organizaciones que actúan en tanto fracciones o sub fracciones, vale decir, que actúan a nivel de sublemas, de listas o de componentes de listas.

De todo lo anterior surgen varios elementos sustanciales:

Uno. Para que haya disciplina o indisciplina debe haber una norma genérica previamente establecida que regule la actuación de los representantes de un partido, ya fuere su libertad ya fuere el disciplinamiento.

Dos. Toda excepción (mandato imperativo en caso de vigencia del principio de libertad; libertad en caso de vigencia del principio regular de mandato imperativo) debe ser dispuesta por uno o varios órganos que previamente hayan recibido la atribución de dictar la excepción. Y además también debe quedar pre establecido cuál es la mayoría o quorum requeridos para dictar la excepción.

Tres. La indisciplina normalmente tiene como correlato la sanción. El contenido de la sanción (suspensión, expulsión u otras) como los procedimientos para su dictado, deben tener definido en forma previa: cuál es el órgano encargado de instruir una causa, cuál el encargado de juzgar y dictar resolución penalizatoria, cuáles las instancias de apelación y cuáles las mayorías requeridas para la decisión, en caso de que el decisor sea un órgano pluripersonal.

Ahora bien, todo esto es en lo formal. Lo real es diferente, más en un país donde son muy raros los casos de expulsión de personas de un partido político, y menos raros pero no muy frecuentes los casos de suspensión. Lo que predomina es fundamentalmente el juicio social, el que hace la opinión pública en general y la opinión en particular del segmento de seguidores del correspondiente partido político.

Va de suyo también que en la práctica, aunque se vaya por los caminos formales, es más probable que la sanción recaiga sobre un individuo solitario, o un pequeño grupo partidario; es muy difícil contra un grupo de alguna envergadura; y es imposible contra un sector que cuente con la fuera suficiente para bloquear una decisión (por ejemplo, que cuente con más de un tercio de los miembros del órgano sancionador cuando la exigencia es de dos tercios, o cuente con más un quinto cuando la exigencia es de cuatro quintos).

En lo real también, a veces la sanción más significativa no es la formal sino la simbólica, la que llega a la opinión pública y afecta el prestigio o la imagen de los afectados. Es decir, los pronunciamientos aún sin forma de sanción o sin obligatoriedad cuentan con el peso que le dan los simples partidarios en función de la autoridad de quien emite el juicio.


1 Catedrático de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República-Facultad de Ciencias Sociales