12 Jun. 2015

Los primeros tanteos antes del debate sobre una reforma política

Oscar A. Bottinelli – diálogo con Fernando Vilar

Radiocero y Radio Monte Carlo

Como no podía ser de otra manera, como viene pasando después de cada elección, ya comienzan los primeros tanteos hacia una reforma. Así que un tema central de análisis político es éste. Las incongruencias en que ha quedado el sistema político son muchas, producto de una mala reforma de 1996, mala desde el punto de vista técnico y de su lógica interna; errores en la previa reforma de 1966 (...)


OAB: Algo muy positivo de este país para un especialista en sistema político o para todo aficionado al estudio del sistema político, es que no hay cómo aburrirse. Vamos a llegar al siglo y medio de discusión sobre reforma constitucional, reforma del sistema político, reforma del sistema electoral, de las reglas y procedimientos de votación, y de la conformación del sistema de partidos. La discusión en serio comenzó allá por 1870. Y desde entonces no paró, nunca. A lo sumo alguna que otra vez hubo una pausa.

Para poner un ejemplo de los comienzos. El doble voto simultáneo, que es la característica más saliente que distingue al sistema uruguayo de todo el resto del mundo, surgió de un pequeño libro del belga Borèly escrito en 1872 y enseñando en Uruguay en 1875. Esto sí que es interesante. En la época de los largos viajes, de la correspondencia que duraba meses en ida y vuelta, antes de internet, antes del fax, antes del teléfono, antes del telégrafo sin hilos, antes de todo eso, aquí llegaba lo más nuevo en la producción de la discusión del derecho político y se enseñaba enseguida en la Cátedra de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho. Y el doble voto simultáneo se discutió todo el resto del siglo XIX, todo el siglo XX y se discute en el siglo XXI.

Pero hay otro ejemplo de un siglo después. Como se sabe, el 27 de junio de 1973 el presidente Bordaberry y los mandos militares disolvieron el Parlamento y dieron un golpe de Estado. Afrontaron una resistencia, por vía de huelga general, lo que llevó a que pueda decirse que el golpe quedó consolidado hacia mediados de julio. Dos semanas después ¿qué se le ocurre discutir a la Junta de Oficiales Generales de las tres fuerzas? La reforma constitucional: la cantidad de partidos, qué tipo de partidos, si debía haber una sola cámara, que eliminar el doble voto simultáneo, que reducir el número de parlamentarios a solo 50.

Como se ve, la obsesión por la ingeniería constitucional en esta tierra atraviesa los tiempos y los regímenes. Como no podía ser de otra manera, como viene pasando después de cada elección, ya comienzan los primeros tanteos hacia una reforma. Así que un tema central de análisis político es éste. Mucho más para un analista como uno, que precisamente es Catedrático de Sistema Electoral en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

FV: ¿Y por qué se llega a la conveniencia o necesidad de discutir una reforma política?

OAB: Las razones son muchas. Las incongruencias en que ha quedado el sistema político son muchas, producto de una mala reforma de 1996, mala desde el punto de vista técnico y de su lógica interna; errores en la previa reforma de 1966, y además inconsistencias y desprolijidades en diversas leyes que desarrollaron el texto constitucional, como la Ley de Partidos, la Ley de Nacionalidad y Ciudadanía, leyes sobre suplencias de legisladores, atribución de funciones ejecutivas a la Presidencia de la República en detrimento de los Ministerios, hasta las leyes de descentralización territorial que crearon las llamadas “alcaldías”

Pero fundamentalmente, lo que empuja el debate es el gran descontento que se percibe en la gente con este largo ciclo electoral, que si se cuenta desde que arranca la campaña electoral para las llamadas “elecciones internas”, ese ciclo dura dos años y medio. Ni más ni menos que la mitad de todo el periodo de gobierno. Hemos llegado a un sistema en que hay dos años y medio de campaña electoral y quedan dos años y medio para gobernar en silencio electoral.

FV: ¿Y por dónde se empieza en todo este tema? ¿Por dónde se empieza a discutir la o las reformas?

OAB: Primero que todo hay que tener en cuenta que es un tema muy largo, o son varios temas muy largos, porque abarcan desde lo que se llama el sistema de gobierno, es decir, cómo se compone el Poder Ejecutivo y el Parlamento. Pasa por el sistema electoral, es decir, cuáles son las reglas que permiten que los votos se traduzcan en cargos y en bancas. Sigue por las reglas y procedimientos de emisión y conteo de los votos. Y finaliza con la arquitectura del sistema de partidos. Es pues, un conjunto muy largo de temas.

Pero como punto inicial, que en lenguaje de abogados decimos como tema de “previo y especial pronunciamiento”, hay que empezar por cuál es el espíritu con el que los actores políticos piensan abordar la reforma ¿Qué quiere decir uno con esto? Bueno que en principio hay dos tipos de espíritu, de estados de ánimo.

Un tipo de abordaje, de espíritu o de estado de ánimo, es la estructuración de sistemas en que se buscan coincidencias sobre cuáles son las estructuras y procedimientos que mejor funcionen para la naturaleza de la sociedad uruguaya y de la competencia política en Uruguay, y que pueda durar mas allá de los cambios que se produzcan en la arquitectura política. Es decir, buscar un sistema lo suficientemente neutro que sirva a todos en su debido momento, a cada uno cuando es gobierno y a cada uno cuando es oposición. En que cada actor piense que la rueda de la vida lo puede llevar al gobierno por largo tiempo o lo puede dejar en la oposición por otro tiempo no menor. Y que lo más importante no es qué ventaja se da el partido de gobierno para minimizar a la oposición, ni cómo se fortalece a la oposición para condicionar al gobierno.

Este es más o menos el espíritu con que se abordó el diseño del sistema electoral y consecuentemente del sistema de partidos, en el profundo trabajo de 1924 y 1925. Es el estado de ánimo que prevaleció en la célebre Comisión de los Veinticinco, que dejó como legado trascendente las tres Leyes Madre del Derecho Electoral: la Ley de Registro Cívico Nacional de 1924, la Ley de Elecciones de enero de 1925 y la Ley Complementaria de Elecciones de octubre de ese mismo año.

FV: ¿Y cuál es el otro tipo de espíritu, el otro tipo de estado de ánimo?

OAB: El otro tipo de abordaje, el otro tipo de estado de ánimo, es concebir la reforma como una negociación de compraventa entre especuladores, un toma y daca donde cada uno pide todo lo que cree que lo favorece y que a su vez perjudica al adversario. Como pasa en este tipo de juegos, cada uno además pide demás, para poder tener cosas que dejar de lado en el momento de la transacción. Una negociación de estas características asegura que el producto sea tremendamente desprolijo e inarmónico. Y rara vez con este camino se llega a soluciones de calidad y equitativas.

FV: ¿Entonces?

OAB: Entonces hay que tener en cuenta que las Leyes Madre de 1924 y 1925 han construido las bases mismas del actual sistema electoral y ya son nonagenarias, casi centenarias. No hay duda que ya están viejas, en algunas cosas obsoletas, pero funcionan, hay otras que gozan de plena salud y pasarán raudas los 100 años. Todo esto es el producto de haber buscado un sistema equitativo y justo, que sirviese a todos, y no la ventaja inmediata para uno u otro.

El otro estado de espíritu se refleja en las reformas posteriores, especialmente en las últimas. Una reforma de 1966 que en realidad se aplicó plenamente de 1984 a 1999, 15 años. Un nuevo sistema que se inauguró en 1999 y a los 15 años ya empieza a hacer agua. Si se sigue por este camino se van a encarar nuevas reformas que dentro de 5 años, o 10 como mucho, van a ser cuestionadas y se volverá otra vez a discutir cómo modificarlas.

Hasta ahora la mayoría de los pronunciamientos públicos de los actores políticos van por este último camino, cada uno viendo lo que cree que el sistema lo perjudicó con los votos de las últimas elecciones. Y qué reglas cambiar para mejorar sus chances en 2019. Por las dudas hay que recordar una cosa. Hace un siglo el Partido Colorado era el partido dominante en el país, con un dominio que se pensaba imposible de doblegar. Hace medio siglo perdió por primera vez el gobierno y vino la alternancia entre los dos partidos tradicionales. Hace una década terminó la hegemonía de los partidos tradicionales y comenzó el dominio del Frente Amplio. Y el Partido Colorado afronta el dilema de su propia sobrevivencia.

Todo esto demuestra que hay que pensar reglas de juego que permitan absorber cambios de esta magnitud, y no pretender cambios de reglas cada vez que cambia la situación política. Del espíritu con que los políticos aborden la reforma dependerá su seriedad, coherencia, calidad y durabilidad.